竟是保护消费者权益还是管辖权之争？

撰文： 肖飒法律团队

关注海外虚拟资产圈的伙伴们一定还记得，某安被诉已经不是第一次了。

从今年初开始，在美国展业的各大加密资产交易平台就开始密集被查被诉，作为加密巨头的某安自然首当其冲。美国当地时间 3 月 27 日，美国商品期货交易委员会（CFTC）就已经向芝加哥联邦法院起诉了某安及其首席执行官兼创始人赵某（以下简称「CZ」）。CFTC 指控某安及 CZ（1）未合法注册即向美国公民提供受规管的产品或服务；（2）实施了虚假合规以实现监管套利。感兴趣的伙伴可以参见飒姐团队这篇文章从「某安」被起诉事件，看看加密资产在美国有多难混的详细分析。

三个月后，SEC 刚刚从另一家头部虚拟资产交易平台的调查案件中腾出手来，就立刻对某安提起诉讼，这究竟是争分夺秒地保护消费者权益还是分毫不让的管辖权之争，目前难下定论。飒姐团队今天就为大家详解该起案件，至于监管重心在何处则由大家「自由心证」。

SEC 视角下，某安所犯何「罪」？

此次 SEC 起诉的主体主要有四个，分别是某安主体 Binance Holdings Limited，以及两家专门用于经营某安美国业务的实体 BAM Trading ServicesInc.和 BAM Management US Holdings Inc.最后就是某安的实控人，大家熟悉的 CZ。

飒姐团队整理了长达数百页的 SEC 起诉文件，为大家解析出本案如下三个要点：

（1）未经合法注册即经营受规管的业务

SEC 首先认为，某安在 CZ 的指挥和控制下，故意未按照美国《1933 年证券法》及《1934 年证券交易法》的要求向证券交易委员会注册的情况下，在自有平台上向美国公众非法提供：（1）交易所；（2）证券经纪交易商；（3）清算机构。旨在逃避美国保护投资者和金融消费市场的关键监管监督措施。

（2）非法提供和销售未注册的证券金融产品

某安和两家专营美国业务的 BAM 系实体非法向美国公众提供了未经注册的证券金融产品（提供具有高风险的加密资产证券），例如某安自己发行的 BNB、BUSD，以及旗下众多的具有金融产品性质的「理财」产品。SEC 认为此举剥夺了投资者获得的准确、实质性信息的权利，使得投资者在得不到有效信息披露的情况下投资高风险金融产品。

（3）实施了有计划地虚假合规措施旨在监管套利

SEC 在起诉书中花费了大量笔墨分析某安及旗下公司、实控人 CZ 实施了虚假的合规计划以实现监管套利的行为。在数条二级指控中，某安及其旗下公司和 CZ 有意地实施了虚假陈述（并借此获得了大约 2 亿美元的投资款，创造了数十亿美元的交易）、帮助高净值用户「突破合规管制」、用户资金混同、操纵证券市场（洗售交易）等。

对比 SEC 和 CFTC 两起诉讼案，太阳底下有新鲜事吗？

在今年三月的 CFTC 诉某安案件中，CFTC 主要指控了某安两条「罪状」：

（1）未按要求在 CFTC 注册即向美国公众提供应受规管的产品或服务。

CFTC 认为某安未在 CFTC 注册为可以收取期货佣金的商家、指定的合约市场或互换合约执行机构的情况下，直接向美国公众提供期货交易以及「非法的场外商品期权」属于违反美国《商品交易法》的行为。同时 CFTC 认为某安还有监管不力导致的反洗钱义务未履行到位，洗售交易频繁等情况。

（2）某安及 CZ 等领导层主动为高净值客户提供规避合规措施的路径。

某安主动「指导」了部分客户利用 VPN 等科学上网工具掩盖了自身真实所在位置，随后允许这类身份和所在地不明的客户在某安平台正常交易。

如果我们对比二者的指控内容可以发现，太阳底下没有新鲜事，两案其实高度相似。一直以来，美国在金融监管领域采取了分散式监管的策略，将金融产品区分为证券和大宗期货商品两个大类，进行分部门式监管。由 SEC 监管构成「证券」类金融产品；而由 CFTC 负责监管商品期货等用于投资目的的「商品」贸易。在百年前的传统金融时代，这是一个行之有效且能够提高监管有效性的设置，但在虚拟资产用途愈加广泛且具有多种属性的当今时代，却引发了美国金融监管机构的冲突与矛盾，在「不可能三角」的监管利益冲突下，出现了监管职权分配失当的现象，最终产生了由企业买单的矛盾和冲突。

实际上，美国金融监管冲突及两个诉讼案的核心还是在于：虚拟货币的法律性质究竟为何？

从 CETC 的角度来说，根据美国《商品交易法》美国《商品交易法》第 1a（9）节之规定，「商品」一词是指小麦，棉花，大米，玉米，燕麦，大麦，黑麦，亚麻籽等等所有其他商品和物品；以及除了洋葱和电影票房收据（或与此类收入相关的任何指标、衡量标准、价值或数据）以及目前或将来处理未来交付合同的所有服务、权利和利益（电影票房收据或与此类收据相关的任何索引、度量、价值或数据除外）。这种列举 + 概括的立法式，赋予了 CFTC 极为广阔的「解释」空间，一切只要符合其立法概括标准的，都可以被视为「商品」而成为应受 CFTC 规管的对象。

而从 SEC 的角度来说，判断一项投资是否属于「证券」的标准则更加清晰明了：只要符合「豪威测试」标准的投资即可视为「证券」受到 SEC 规管。豪威测试源自著名的 SEC 诉 W.J. Howey 公司案（SEC v. W.J. Howey Co.），法院通过判例明确了四个测试要件：（1）是否为金钱（money）投资；（2）是否投资期待利益（profits）的产生；（3）该投资是针对特定事业（common enterprise）的；以及（4）利益的产生源自发行人或第三人的努力而非购买者本人。同时符合以上四个要件即可成为「证券」。

近年来，由于虚拟货币性质的不明，CFTC 和 SEC 正在迅速地通过对包括虚拟货币交易平台、加密友好银行等各类虚拟资产服务提供商提起诉讼，以判例的形式在监管范围上跑马圈地。CFTC 通过 MyBigCoinPay 案、Mcdonnell 案等明确了虚拟货币的「商品」性质以确立自身的管辖权基础。而 SEC 也动作麻利，早在 2017 年 7 月在对一个 DAO 组织的调查报告中，就明确：通过分布式账本或区块链技术进行的首次虚拟货币发行（ICO）行为将可能构成美国证券法下的证券发行行为。2020 年 12 月 SEC 更是直接以当年的虚拟资产巨头之一瑞波公司（Ripple Labs）开刀，以其未进行证券注册、擅自发行虚拟资产瑞波币为由，向当地法院提起诉讼。

截至目前，虚拟货币及其他虚拟资产的法律性质依然是法学理论研究及司法实践的争议焦点之一，尚未有权威观点出现。飒姐援引某虚拟货币公司高管名言：「在美国，虚拟货币的性质为何，取决于你什么时间、什么地点以及向什么人发问。」

某安的案件走向及未来，Web3 革命还会发生在美国吗？

在该起诉讼案件中，SEC 提出了以下几项诉讼请求：

1. 永久性禁止某安的违法经营行为；

2. 关停和取缔某安及其旗下实体、实控人 CZ 从事相关非法业务的州际贸易渠道；

3. 某安退还经营非法业务获得的利润并支付相应的预期利息；

4. 对某安处以罚款；

5. 采取适当或必要以保护投资者利益为目的的救济措施。

根据某安在 2019 年发布的报告，其在美国境内约有 147 万名活跃用户，有约 3500 名高净值 VIP 用户，VIP 用户们提供了 60% 的虚拟资产流动性。又据彭博社消息，某安 2022 年实际上约有 80% 的业务量在美国，可以说美国已经成为了某安不可脱离的重要经营地。

而 SEC 在该起诉讼案件中还对某安的整体经营模式进行了严厉地否定，飒姐团队认为，一旦法院对以某安为代表的该等虚拟资产服务提供商常见经营模式作出否定性评价，将会对美国整体的 Web3 行业发展产生严重的消极影响。这就导致某安被迫「迎战」SEC，投入大量资源以应对该起诉讼案件。换言之，某安这次已经走到了输不起的地步，而美国的 Web3 行业似乎也整体步入一个前途未卜的境地。

回看 2022 年 6 月，彼时虽然经历了虚拟资产圈黑 5 月事件，但美国民主党参议员 Kirsten Gillibrand 和共和党参议员 Cynthia Lummis 仍然信心满满的联合提出了一项跨党派、具有里程碑意义的《负责任金融创新法案》（Lummis-Gillibrand Responsible Financial Innovation Act）。在该法案的草案中我们可以清晰地看到对 SEC 和 CFTC 的管辖权划分、稳定币监管、数字资产银行业务、数字资产的税收待遇等核心问题的妥善安排。两位参议员明确，将以该法案为不断虚拟资产行业提供确定性规范指引，以最终确保 Web3 革命发生在美国。

但可惜的是，该法案雷声大过雨点，迟迟未出台的法案和激增的监管调查和诉讼反而徒增 Web3 行业疑虑。Web3 革命是否还会发生在美国？或者说监管机构还想不想要 Web3 革命发生在美国？将是 SEC 等一众监管机构亟待厘清的问题。

写在最后

飒姐团队也注意到，美国对虚拟资产的监管措施也并非在多年来毫无进步，监管目标的法律性质明确是拟定监管规范及达成监管有效的前提。今年 5 月 19 日，在《负责任金融创新法案》「难产」的当下，共和党众议院多数党党鞭 Tom Emmer 与 Darren Soto 议员联合提出了一项《证券明确性法案》（Securities Clarity Act），该法案旨在澄清虚拟资产的监管分类，为创新者提供确定性，并为监管者明确管辖边界。